济南市历下区人民政府

　　行政复议决定书

　　济历下政复决字[2023]31号

　　申请人：周某。

　　申请人：杨某。

　　申请人：杨某。

　　被申请人：济南市历下区人民政府智远街道办事处，住所地济南市历下区中林路盛福花园小区29号楼。

　　负责人：王新，主任。

　　委托代理人：张素素，山东元序律师事务所律师。

　　申请人不服被申请人于2022年12月6日作出的答复书提起行政复议，本机关于2023年1月16日依法已予受理。本案现已审理终结。

　　申请人行政复议请求：请求撤销被申请人于2022年12月6日作出的《答复书》，并责令被申请人依法履行法定职责，对申请人提出的责令纠正济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社否定集体经济组织成员的事项作出处理。

　　申请人称：申请人周某与父亲周某、母亲杨某及弟弟周某自始即为本村村民，原户籍号为义和庄189号，后因父亲工作原因，全家户口迁至姚家镇派出所，期间申请人也积极参加了本村村民集体经济组织活动，如换届选举等，且申请人周某一直享有义和庄股份经济合作社分配的宅基地(编号为4-105)、承包地，申请人一家及父母因拥有农村宅基地使用权、承包地及长期在本村生活等基本生活基础，于2021年5月份将户口迁回原籍，又因原户籍义和庄189号被他人占用,便投靠迁至义和庄310号。2021年6月17日，申请人周某一家与父母分户，申请人周某为本户户主。

　　2022年8月，义和庄股份经济合作社开始进行城中村改造拆迁项目，申请人户的宅基地房屋被纳入拆迁范围。2022年8月6日，义和庄城中村改造项目指挥部发布《冻结通告》，决定自2022年8月6日至2025年8月5日，冻结义和庄范围内人口及建筑。2022年9月7日，义和庄股份经济合作社发布《义和庄城中村改造项目人员公示》及名单，将申请人排除在应该享受同等村民待遇的本集体经济组织成员之外。

　　申请人为纠正义和庄股份经济合作社否定申请人为集体经济组织成员的行为，遂于2022年11月1日申请人户与周某户分别向被申请人邮寄了申请书，要求被申请人依法责令纠正济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社否定申请人为本集体经济组织成员的错误行为，责令其依法确认申请人为济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社集体经济组织成员并享受同等村民待遇。2022年12月29日，申请人收到了被申请人作出的《答复书》，答复书称:关于集体经济组织成员认定及是否享受村民待遇属于村民自治范围，本机关不得干预属于村民自治范围内的事项,您户家庭成员不属于集体经济组织成员，已经民主程序认定。

　　申请人认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条第三项规定，乡、民族乡、镇的人民政府有行使保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡民族乡、镇的人民政府责令改正。同时，《山东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第三十九条第二款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效;不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡镇人民政府责令改正。第四十条第一款规定，村民会议或者村民代表会议作出的与法律、法规和国家的政策相抵触的决定无效，由乡镇人民政府责令政正。本案中，被申请人作为历下区政府在本行政区域内设立的乡镇人民政府同级机关,具有对辖区内的义和庄股份经济合作社具有监督和纠正其错误自治行为的法定职责，义和庄股份经济合作社以召开股东代表会议形成决议的形式，否决了申请人的集体经济组织成员资格，明显违反了国家的法律法规及相关政策，其决议理应认定无效，但被申请人未依法纠正义和庄股份经济合作社的错误做法，明显不当。

　　申请人向本机关提交证据材料如下：

　　l、本行政复议申请书；

　　2、申请人身份证复印件；

　　3、申请人户口簿复印件；

　　4、申请人房屋(编号4-105)面积一览表及地上附着物调查登记表复印件;

　　5、济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社于 2022年9月7日作出的《义和庄城中村改造项目人员公示》复印件;

　　6、被申请人作出的《答复书》复印件;

　　7、申请人向被申请人邮寄的《申请书》复印件；

　　8、《申请书》的邮寄底单、物流查询单复印件。

　　被申请人答复称：

　　一、被申请人有权作出的案涉《答复书》。

　　《中华人民共和国村委会组织法》第二十七条的规定，村民会议或者村民代表会议的决定侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产的，或者村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述法律规定,被申请人智远街道办作为济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社的上一级行政机关，行使相当于乡、镇人民政府的职权，有权对济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社侵害村民合法权益的行为进行监督。被申请人智远街道办具有监督申请人所申请事项的法定职责。

　　二、被申请人作出的案涉《答复书》认定事实清楚，适用法律正确。

　　被申请人收到申请人邮寄的《申请书》，请求对济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社否定申请人为本集体经济组织成员的错误行为予以责令纠正，责令其依法确认申请人为济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社集体经济组织成员且享受村民待遇，并给予申请人书面处理结果或答复。收到上述申请后，被申请人于2022年11月25日向济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社作出《关于周某等人村民身份责令纠正申请书的函》，要求义和庄股份经济合作社对周某、杨昌凯、杨铭字是否具有义和庄集体经济组织成员资格，提供相应的材料。2022年11月26日济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社回函，户口迁移政策放开后，周某户迁回义和庄，但并未享受村民待遇，未与义和庄集体经济组织形成了较为稳定的生产生活关系。针对该户家庭成员的村民身份合作社需启动村集体经济组织成员的资格认定程序。2022 年1月9日合作社召开股东代表会议，会议纪要内明确五类人员(空挂户、以宅基地落户的、投靠兄弟姊妹落户的、婚入的媳妇带进来的父母等落户的、夫妻投靠的女婿带进来的父母等落户的)确认为非集体经济组织成员，不享受集体经济组织成员福利待遇。2022年9月2日，合作社召开股东代表会议,对冻结之日前落户人口进行界定,形成决议:2022年1月9日会议纪要内明确五类人员，属于其他迁入人员，该部分人员与义和庄生产生活无关，属于义和社区人员。周某、杨某、杨某属于上述五类中以宅基地落户的情形，不属于集体经济组织成员，并提供两份股东代表会议纪要，且2022 年9月7日，合作社将截止2022年8月6日的集体经济组织成员、非集体经济组织成员名单进行了公示。

　　经调查，2022年9月7日公示的集体经济组织成员、非集体经济组织成员名单是义和庄股份经济合作社经过股东代表会议，按照民主集中原则形成，符合村民自治的规定。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条和第二十四条之规定，被申请人向申请人作出答复书，载明: 集体经济组织成员认定及是否享受村民待遇属于村民自治范围，本机关不得干预属于村民自治范围内的事项，您户家庭成员不属于集体经济组织成员，已经民主程序认定。故对于申请人提出申请责令纠正一事被申请人作出的案涉《答复书》认定事实清楚，证据充分，依法应予以维持。

　　三、被申请人作出的案涉《答复书》程序合法。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《山东省行政程序规定》第九十三条规定，法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之起 60日内办结;60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长 30日，并将延长期限的理由告知当事人。本案中，请人于2022年11月2日提出《申请书》，被申请人收悉后依职权启动有关调查工作，后于2022年12月6日作出了案涉《答复书》并于12月29日向申请人进行了邮寄送达，程序合法。

　　四、关于申请人申请被申请人履行法定监督职责，责令纠正济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社否定集体经济组织成员事项作出处理的问题。

　　(一)关于确认农村集体经济组织成员身份的条件

　　农村集体经济组织法(草案)中第十二条之规定明确了农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，依法确认本集体经济组织成员。另，参照人民法院有关司法裁判精神，认定是否具有集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活为实质要件，考虑是否需要本集体经济组织土地作为生存保障及是否在其他组织享有集体经济组织成员权益等因素，一并进行综合判断。综合以上因素分析，不能单纯的以户口登记作为认定集体经济组织成员的依据，需要判断迁入人员是否与其户籍所在地的农村集体经济组织形成了较为稳定的生产生活关系等。

　　(二)关于申请人是否具有义和庄集体经济组织成员资格的

　　问题

　　《历下区农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见》(历下农产权办字 (2017)2号) 第二条 (一) 之规定将确认集体经济组织成员的条件进行明确列举。按照上级指导意见，2018年8月29 日，义和庄召开村民代表会议讨论义和庄集体经济组织成员界定情况初步方案，2018 年9月26日，义和庄公示义和庄集体经济组织成员界定方案。义和庄编制成员名册经四次张榜公示无异议后形成最终义和庄集体经济组织成员名册，周某户未被认定为义和庄集体经济组织成员。2022年1月9日、2022年9月2日合作社分别召开股东代表会议，两次会议周某户均未认定为集体经济组织成员。

　　经调查核实，周某跟随其母亲早年整户迁出义和庄，不再符合承包土地的条件，土地承包关系解除，周某不再以本集体经济组织土地作为生存保障。并且自其户口迁出义和庄后不再履行相应的集体经济组织成员义务，也不享受相应的村民待遇，与义和庄村集体经济组织不再产生权利、义务关系。户口迁移政策放开后，周某户及其父母于2021 年5月31日整户迁回义和庄，但未经民主程序接纳为集体经济组织成员，依然不享受村民待遇，未与义和庄集体经济组织形成了较为稳定的生产生活关系。故，济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社对申请人集体经济组织成员身份认定的程序及结果均无不当。被申请人在调查核实后所作出的案涉监督答复，已经实质上履行了对村民自治的监督职责。

　　综上，被申请人作出的《答复书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应依法予以维持，被申请人已经履行了法定的监督职责，请求依法驳回申请人的复议请求。

　　被申请人向本机关提交证据材料如下：

　　1、《申请书》及邮寄单；

　　2、《关于周某等人村民身份责令纠正申请书的函》；

　　3、《关于周某等人村民身份责令纠正申请书的回函》；

　　4、《答复书》及邮寄单据；

　　5、义和庄村民代表会议照片、义和庄集体经济组织成员界定情况初步方案、义和庄集体经济组织成员界定方案、义和庄集体经济组织成员名册 (四榜) 及公示照片；

　　6、股东代表会议纪要两份以及《义和庄城中村改造项目人员公示》；

　　7、《历下区农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见》(历下农产权办字(2017)2 号)、农村集体经济组织法(草案)、相关判例一份。

　　本机关经审查查明：被申请人于2022年11月2日收到申请人的申请书，请求对济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社否定申请人为本集体经济组织成员的错误行为予以责令纠正，责令其依法确认申请人为济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社集体经济组织成员且享受村民待遇，并给予申请人书面处理结果或答复。被申请人于2022年11月25日向济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社去函，调查核实周某户是否具有义和庄集体经济组织成员资格。2022 年11月26日，被申请人收到济南市历下区智远街道义和庄股份经济合作社的回函。被申请人于2022年12月6日作出了案涉《答复书》，并于2022年12月29日向申请人进行了邮寄送达。申请人不服《答复书》，向本机关提起行政复议。

　　本机关认为：本案焦点问题为周某户是否为义和庄集体经济组织成员。本机关认为，认定是否为集体经济组织成员不能单纯的以户口登记作为依据，还需要判断迁入人员是否与其户籍所在地的农村集体经济组织形成了较为稳定的生产、生活关系等。2018年8月29日，义和庄召开村民代表会议讨论义和庄集体经济组织成员界定情况初步方案，9月26日，义和庄公示义和庄集体经济组织成员界定方案。义和庄编制成员名册经四次张榜公示无异议后形成最终义和庄集体经济组织成员名册，周某户未被认定为义和庄集体经济组织成员。2022年1月9日、2022年9月2日合作社分别召开股东代表会议，明确五类人员(空挂户、以宅基地落户的、投靠兄弟姊妹落户的、婚入的媳妇带进来的父母等落户的、夫妻投靠的女婿带进来的父母等落户的)确认为非集体经济组织成员，不享受集体经济组织成员福利待遇。申请人属于以宅基地落户的情形，不属于集体经济组织成员。两次会议周某户均未认定为集体经济组织成员。

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条:“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”《历下区农村集体经济组织成员资格认定工作指导意见》(历下农产权办字 (2017)2号) 规定，农村集体经济组织成员认定工作由村集体经济组织成员资格认定工作组具体负责，在街道、村集体产权制度改革工作领导小组的指导监督下进行。并将确认集体经济组织成员的条件进行明确列举。集体经济组织成员认定及是否享受村民待遇属于村民自治范围，被申请人不得干预村民自治范围内的事项。被申请人作出的《答复书》，程序合法，认定事实清楚，本机关予以确认。

　　综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，本机关决定如下：

　　维持被申请人作出的《答复书》。

　　申请人如对本复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。

　　济南市历下区人民政府

　　2023年3月14日